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　　從協(xié)同治理到共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)上下游互利共贏
新安江生態(tài)補(bǔ)償從試點(diǎn)成為樣板

　　記者朱智翔

　　《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推動(dòng)重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。作為全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的實(shí)踐探索，為構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系提供了“浙皖方案”。

　　2012年以來(lái)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)不斷推進(jìn)，至今已開展4輪試點(diǎn)。眼下，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)范圍也擴(kuò)大至安徽省黃山市、宣城市全域，浙江省杭州市、嘉興市全域。

　　從“試點(diǎn)”到“樣板”，從資金補(bǔ)償?shù)疆a(chǎn)業(yè)協(xié)作，從協(xié)同治理到共同發(fā)展，浙皖兩省不斷創(chuàng)新跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步走出一條上游主動(dòng)強(qiáng)化保護(hù)、下游支持上游發(fā)展的互利共贏之路。

　　改革創(chuàng)新，共護(hù)一江水

　　新安江是跨越安徽、浙江兩省的河流，發(fā)源于黃山市休寧縣六股尖，滋養(yǎng)著兩省1.1萬(wàn)多平方公里的土地，保障著沿岸百姓的飲用水安全。

　　然而早些年，新安江上游流域因快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致流域生態(tài)遭到破壞，工業(yè)污染、生活污染和農(nóng)業(yè)污染急劇擴(kuò)大，水質(zhì)逐年呈下降和富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)，一些污水和垃圾經(jīng)新安江流入千島湖，導(dǎo)致部分水域水質(zhì)惡化、藍(lán)藻泛濫，威脅魚類生存。

　　2011年，習(xí)近平同志作出重要批示，強(qiáng)調(diào)“千島湖是我國(guó)極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強(qiáng)千島湖水資源保護(hù)意義重大，在這個(gè)問(wèn)題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍”，希望“浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”。

　　2012年，黨的十八大報(bào)告首次把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，提出建立生態(tài)補(bǔ)償制度。隨即，財(cái)政部、原環(huán)保部、安徽省、浙江省簽訂了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議》，在新安江啟動(dòng)“對(duì)賭”式的全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”原則，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，開創(chuàng)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的先河。

　　2012年至2014年的首輪試點(diǎn)中，上游黃山市通過(guò)淘汰高排放高能耗產(chǎn)業(yè)、嚴(yán)格審批流程、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等一系列措施，以源頭整頓提高水質(zhì)；投入資金加速布局農(nóng)村面源污染整治、工業(yè)點(diǎn)源污染治理等板塊，擺脫了先污染后治理的路徑。

　　2015年至2017年的第二輪試點(diǎn)，浙皖兩省就改善水體質(zhì)量和增加補(bǔ)貼資金的內(nèi)容達(dá)成一致，重點(diǎn)推動(dòng)新安江流域生態(tài)保護(hù)從末端治理向源頭保護(hù)轉(zhuǎn)變，從項(xiàng)目推動(dòng)向制度保護(hù)轉(zhuǎn)變，生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)變。

　　2018年至2020年的第三輪試點(diǎn)，中央財(cái)政資金退出，浙皖兩省每年各出資2億元設(shè)立補(bǔ)償基金，進(jìn)一步提升水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)，探索基于貨幣補(bǔ)償?shù)亩嘣?、社?huì)化、長(zhǎng)期補(bǔ)償方式，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償資金的使用范圍。第三輪補(bǔ)償協(xié)議在水質(zhì)考核中加大總磷、總氮等指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，提高了水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)，引導(dǎo)社會(huì)資本加大流域綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)投入。黃山市加快融入杭州都市圈，強(qiáng)化杭黃兩地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)接，加快實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

　　經(jīng)過(guò)三輪試點(diǎn)，浙皖兩省建立了以P值(由高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項(xiàng)指標(biāo)，以及水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)、指標(biāo)權(quán)重系數(shù)組成)為主要內(nèi)容的補(bǔ)償考核體系，形成了全流域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)的“新安江模式”。

　　同時(shí)，新安江水質(zhì)也連年達(dá)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安徽每年向千島湖輸送近70億立方米干凈水。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院評(píng)估，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總計(jì)246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價(jià)值總量64.5億元。真正實(shí)現(xiàn)了青山有“價(jià)”綠水含“金”。

　　改革引路，不斷探索實(shí)踐

　　大江大河跨區(qū)域的流域綜合治理，難在“協(xié)同”和“系統(tǒng)”。

　　新時(shí)代，大江大河流域重點(diǎn)攻堅(jiān)和協(xié)同系統(tǒng)治理的關(guān)系，成為持續(xù)深化生態(tài)文明體制改革的一道重要課題。

　　新安江跨越浙皖兩省，處理好重點(diǎn)攻堅(jiān)和協(xié)同治理的關(guān)系，是生態(tài)共治面臨的一道必答題。彼時(shí)，上游的安徽愿意拿出“壯士斷腕”的決心治污，而下游經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江，隨著人民生活水平提高也對(duì)生態(tài)環(huán)境提出更高的要求，同時(shí)有能力為優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品“買單”，全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)“一拍即合”。

　　但是由于新安江流域上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，發(fā)展理念、訴求存在差異，如何平衡保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，如何統(tǒng)籌上下游的利益，如何界定流域保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任，成為擺在面前的難題。

　　與我國(guó)其他“摸著石頭過(guò)河”的改革一樣，“新安江模式”發(fā)軔之初，也是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國(guó)的一次探路。敢于“吃螃蟹”的人注定要面臨改革路上的諸多困難：流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制涉及對(duì)上下游利益的調(diào)整，在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施目標(biāo)、分配考核等關(guān)乎利益的核心問(wèn)題上，上下游訴求各有側(cè)重，客觀上存在不少難點(diǎn)。

　　在試點(diǎn)之初，補(bǔ)償資金“總盤子”為5億元，其中中央財(cái)政出3億元，安徽、浙江兩省各出1億元。浙皖雙方約定：只要安徽跨界考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江每年補(bǔ)償安徽1億元，否則安徽補(bǔ)償浙江1億元。2015年第二輪試點(diǎn)時(shí)，兩省補(bǔ)償金額調(diào)整至2億元。但這種“獎(jiǎng)罰并舉”并不能完全反映生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠韮r(jià)值。第三輪補(bǔ)償結(jié)束后，上游黃山市已投入190多億元用于新安江流域綜合治理，中央及浙皖兩省提供的生態(tài)補(bǔ)償資金為48億元。兩者之間的差額巨大。

　　補(bǔ)償多少的問(wèn)題，關(guān)系著生態(tài)保護(hù)者和受益者能否持續(xù)良性互動(dòng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“補(bǔ)償”都由中央財(cái)政和浙江省“買單”似乎也不合理，畢竟安徽當(dāng)?shù)厥巧鷳B(tài)環(huán)境改善的******受益者；同時(shí)安徽為保護(hù)生態(tài)確實(shí)付出了很大的代價(jià)，淘汰高能耗高排放產(chǎn)業(yè)會(huì)犧牲一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也需假以時(shí)日。如果補(bǔ)償不到位，必然對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民生改善造成壓力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也不利于保護(hù)工作繼續(xù)開展。

　　該如何破題？如何變“輸血”為“造血”，走共同發(fā)展之路？

　　問(wèn)題是時(shí)代的聲音，回答并指導(dǎo)解決問(wèn)題是理論的根本任務(wù)。2019年8月，習(xí)近平總書記在十九屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上指出：“要推廣新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)流域上下游之間開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補(bǔ)償。”總書記的重要講話，為浙皖兩省深化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了科學(xué)指引。第四輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)也由此應(yīng)運(yùn)而生。

　　改革破題，從“共護(hù)”到“共建”

　　2023年6月，浙皖聯(lián)合簽署《共同建設(shè)新安江-千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)協(xié)議》，開啟了第四輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。

　　根據(jù)協(xié)議，雙方每年出資額提升到4億至6億元，并引入產(chǎn)業(yè)人才補(bǔ)償指數(shù)M值，構(gòu)建資金、產(chǎn)業(yè)、人才全方位的補(bǔ)償成效評(píng)價(jià)體系，作為分配補(bǔ)償資金的重要依據(jù)。補(bǔ)償范圍也由三輪試點(diǎn)的3市10縣擴(kuò)至4市34縣區(qū)，并探索園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才交流等多種方式。

　　同年9月，中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《新安江-千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)建設(shè)方案（2023-2027年）》，正式為這塊跨省區(qū)域命名。

　　由此，浙江省發(fā)展改革委與安徽省政府辦公廳共同謀劃了“浙皖合作十件事”，作為加強(qiáng)探索產(chǎn)業(yè)、人才等多種補(bǔ)償?shù)淖ナ?，助力上游安徽省提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力，增強(qiáng)造血功能。

　　從曾經(jīng)的“對(duì)賭”到如今的“共建”，資金補(bǔ)償也有了新機(jī)制。前三輪單方補(bǔ)償、單方受償?shù)哪Ｊ睫D(zhuǎn)變?yōu)橛呻p方共同出資和共同分配，形成專項(xiàng)“資金池”。

　　出資環(huán)節(jié)，交界斷面水質(zhì)越好，浙江出資越多；分配環(huán)節(jié)，兩省產(chǎn)業(yè)和人才合作越多，浙江分得比例越高。而“浙皖合作十件事”的成效，將影響當(dāng)年度專項(xiàng)資金的分配比例。

　　眼下，首批“浙皖合作十件事”已全部完成，共達(dá)成合作成果49項(xiàng)，聚焦項(xiàng)目共推、人才共育、服務(wù)共享等多個(gè)方面。根據(jù)協(xié)議，兩省共籌集專項(xiàng)資金達(dá)10億元，首批“浙皖合作十件事”評(píng)分為滿分，疊加其他指標(biāo)，預(yù)計(jì)將為合作區(qū)內(nèi)的淳安、建德爭(zhēng)取2億元，投入到合作區(qū)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)合作和公共服務(wù)等領(lǐng)域，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科技人才集聚。這也是全國(guó)跨省流域從資金補(bǔ)償拓展至多種補(bǔ)償?shù)南刃刑剿鳌?/p>

　　下一步，浙皖兩省將持續(xù)深化跨省流域補(bǔ)償工作，積極探索水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和“三水統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、供保統(tǒng)籌”有效融合，以改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，堅(jiān)持全流域協(xié)同治理，推進(jìn)陸海聯(lián)防共治，強(qiáng)化水源地安全保護(hù)；持續(xù)推動(dòng)新安江-千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)建設(shè)，不斷健全新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償樣板區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和工作推進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域交流合作平臺(tái)，編制實(shí)施高水平試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案，賦予生態(tài)補(bǔ)償“新安江模式”新內(nèi)涵。

　　如今，2024年度“浙皖合作十件事”已全面啟動(dòng)，從完善省際合作機(jī)制、深化項(xiàng)目建設(shè)、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)合作交流、推進(jìn)人力資源共享、聯(lián)動(dòng)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、共促生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面，加快了由同護(hù)綠水向共謀發(fā)展轉(zhuǎn)變的腳步。

　　習(xí)近平總書記指出：“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”。浙江省生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮環(huán)境要素的復(fù)雜性、生態(tài)系統(tǒng)的完整性、自然地理單元的連續(xù)性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。我們?cè)谕苿?dòng)試點(diǎn)過(guò)程中，著力處理好重點(diǎn)攻堅(jiān)和協(xié)同治理、系統(tǒng)推進(jìn)的關(guān)系。多年來(lái)，這項(xiàng)開全國(guó)先河的補(bǔ)償機(jī)制已推廣至19個(gè)省份、15個(gè)跨省流域。”

　　

原文鏈接：http://sthjt.zj.gov.cn/art/2024/8/2/art_1201344_58956666.html
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